Oleh: Rolly Toreh, S.H., M.H. (Advokat, Pegiat Anti Korupsi)

I. PENDAHULUAN DAN FAKTA: SEBUAH KONTEKS DENGAN TIGA KONSEP

Pada 19 Mei 2026, Rapat Dengar Pendapat Umum Badan Legislasi DPR mengundang sejumlah tokoh penting: mantan Ketua BPK Agung Firman Sampurna, Kepala BPKP Tri Brata, dan mantan Ketua Pengadilan Tipikor. Agenda: harmonisasi regulasi tentang kewenangan penghitungan kerugian negara pasca Putusan MK No. 28/PUU-XXIV/2026. Apa yang terjadi dalam rapat itu adalah gambaran sempurna dari ketidakpastian yang sedang dihadapi sistem hukum pidana korupsi Indonesia.

Agung Firman menegaskan: hanya BPK yang secara konstitusional berwenang menetapkan kerugian negara. Kepala BPKP berpendapat kewenangan BPKP tidak terhapus oleh putusan MK. Mantan hakim Tipikor Alex menyatakan dengan tegas: ‘Pada akhirnya, yang menentukan dan menetapkan kerugian negara dalam perkara korupsi itu adalah putusan hakim.’ Bahkan ia mengungkapkan pengalaman pernah menolak hasil perhitungan BPK dan BPKP karena dinamika pembuktian di ruang sidang menunjukkan hasil berbeda.

Tiga posisi berbeda dari tiga lembaga yang ketiganya terlibat dalam proses pembuktian perkara korupsi. Dan ini bukan perdebatan baru yang dipicu oleh satu putusan MK terbaru — ini adalah perdebatan yang sudah berlangsung selama satu dekade, yang setiap putaran normatif baru justru mengungkap lapisan kompleksitasnya yang baru.

Untuk memahami mengapa perdebatan ini sulit diselesaikan, kita harus terlebih dahulu memahami bahwa ‘kerugian negara’ dalam konteks korupsi bukan satu konsep — ia adalah setidaknya tiga konsep yang saling tumpang tindih namun memiliki implikasi hukum yang berbeda: konsep administratif, konsep konstitusional, dan konsep pidana. Ketiga konsep ini hidup dalam satu frasa yang sama namun digunakan dalam konteks yang berbeda dengan metodologi yang berbeda dan konsekuensi yang berbeda.

A. Fakta: Tiga Generasi Norma tentang Kerugian Negara

Perjalanan normatif konsep kerugian negara dalam hukum korupsi Indonesia bisa dibagi dalam empat fase yang masing-masing menambah lapisan pada kompleksitas yang sudah ada.

Fase I: UU Tipikor — Keuangan Negara sebagai Objek (1999–2016)

UU No. 31/1999 jo. UU No. 20/2001, Pasal 2 ayat (1): ‘…yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara…’ | Penjelasan Pasal 32 ayat (1): ‘kerugian yang sudah dapat dihitung jumlahnya berdasarkan hasil temuan instansi yang berwenang atau akuntan publik yang ditunjuk.’ | Implikasi: kerugian bisa bersifat potensial, tidak harus aktual; siapa pun yang ‘berwenang’ atau akuntan publik bisa menghitung.

Fase II: MK 25/PUU-XIV/2016 — Actual Loss Wajib

Putusan MK 25/2016: frasa ‘dapat merugikan keuangan negara’ dinyatakan konstitusional bersyarat — harus ditafsirkan sebagai ‘telah nyata merugikan keuangan negara’ (actual loss). Kerugian bersifat potensial tidak cukup untuk membuktikan unsur ini. Delik korupsi adalah delik materiil yang mensyaratkan kerugian nyata dan pasti jumlahnya.

Fase III: KUHP 2023 — Kodifikasi Actual Loss + Lembaga Audit

Pasal 603 KUHP 2023: ‘…yang merugikan keuangan negara atau perekonomian negara…’ tanpa kata ‘dapat’ — mengkodifikasi actual loss. Penjelasan Pasal 603: ‘Yang dimaksud dengan merugikan keuangan negara adalah berdasarkan hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan’ — merujuk ke BPK. Penegasan: delik korupsi dalam KUHP adalah delik materiil murni.

Fase IV: Tiga Putusan MK 2026 — Konsolidasi dan Persoalan Baru

MK 28/2026: BPK sebagai lembaga yang berwenang melakukan audit kerugian negara berdasarkan Pasal 23E ayat (1) UUD 1945. | MK 66/2026: Hukum pidana adalah ultimum remedium — sanksi administratif harus didahulukan untuk penyalahgunaan wewenang yang menimbulkan kerugian negara. | MK 107/PUU-XXIV/2026 (sedang berjalan per Mei 2026): menguji ulang frasa ‘lembaga negara audit keuangan’ dalam Penjelasan Pasal 603 KUHP.

Fase	Instrumen	Posisi Kerugian Negara	Implikasi Pemidanaan
Pra-2016	UU Tipikor asli	Potensial (can) cukup; siapa pun bisa hitung	Lebar: mudah membuktikan, rentan over-criminalization
2016	MK 25/2016	Actual loss wajib; kerugian harus nyata dan pasti	Lebih ketat: potensial loss tidak cukup
2023-2026	KUHP 2023 + MK 28/2026	Actual loss + dikonfirmasi BPK sebagai lembaga audit konstitusional	Lebih ketat + prosedural: tanpa audit BPK, unsur dipertanyakan
2026	MK 66/2026	Actual loss + via BPK + baru pidana setelah administratif gagal	Paling ketat: ultimum remedium memblokir jalur pidana langsung

II. FAKTA KONSEPTUAL: MEMBEDAKAN ‘KERUGIAN NEGARA’ DAN ‘KERUGIAN KEUANGAN NEGARA’

Ini bukan perbedaan semantik — ini adalah perbedaan konseptual yang memiliki implikasi hukum yang sangat signifikan namun yang dalam praktik seringkali dicampuradukkan.

A. Kerugian Keuangan Negara — Konsep Konstitusional-Administratif

‘Kerugian keuangan negara’ dalam pengertian hukum keuangan negara (UU No. 17 Tahun 2003) adalah berkurangnya kekayaan negara akibat suatu perbuatan yang melanggar hukum. Ia diukur berdasarkan neraca keuangan negara yang diaudit oleh BPK. Standarnya adalah standar akuntansi pemerintahan. Tujuannya adalah pertanggungjawaban keuangan: memastikan pengelolaan keuangan negara dapat dipertanggungjawabkan kepada DPR dan rakyat. Dalam konteks ini, ‘kerugian keuangan negara’ adalah konsep yang lebih sempit dari ‘kerugian negara’ dalam pengertian umum.

BPK dalam konteks ini adalah auditor yang memberikan opini atas laporan keuangan pemerintah. Ketika BPK menemukan kerugian, ia menetapkan angka yang bisa dipertanggungjawabkan berdasarkan dokumen keuangan. Ini adalah fungsi audit — bukan fungsi penyidikan.

B. Kerugian Negara dalam Hukum Pidana Korupsi — Konsep yang Lebih Luas

‘Kerugian negara’ dalam konteks pidana korupsi — sebagaimana digunakan dalam Pasal 603 dan 604 KUHP 2023 — mencakup tidak hanya kerugian dalam laporan keuangan formal, tetapi juga kerugian terhadap perekonomian negara secara lebih luas. Frasa ‘kerugian keuangan negara atau perekonomian negara’ dalam Pasal 603 menunjukkan dua objek yang berbeda: ‘keuangan negara’ (yang lebih sempit dan terukur) dan ‘perekonomian negara’ (yang lebih luas dan lebih sulit dikuantifikasikan).

‘Kerugian perekonomian negara’ yang tidak tercermin langsung dalam laporan keuangan BPK — misalnya kerugian akibat distorsi persaingan, hilangnya peluang investasi, atau kerusakan kepercayaan investor — secara teoritis masuk dalam unsur delik namun tidak bisa diaudit oleh BPK menggunakan metodologi audit keuangan standar.

Pertanyaan yang paling fundamental: ketika Penjelasan Pasal 603 KUHP menyatakan bahwa ‘merugikan keuangan negara adalah berdasarkan hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan,’ apakah penjelasan itu juga berlaku untuk komponen ‘kerugian perekonomian negara’ dalam pasal yang sama? Jika ya, maka kerugian perekonomian negara yang tidak tercermin dalam audit BPK tidak bisa menjadi dasar pemidanaan — sebuah pembatasan yang sangat signifikan. Jika tidak, maka ada dua standar pembuktian yang berbeda dalam satu pasal yang sama.

III. FONDASI KETIGA PUTUSAN MK

A. Pro MK 25/2016: Actual Loss sebagai Perlindungan Hak Asasi

Putusan MK 25/2016 adalah salah satu putusan terpenting dalam sejarah hukum korupsi Indonesia karena ia mengakhiri praktik yang sudah lama berlangsung: menjerat seseorang dengan pidana korupsi berdasarkan kerugian yang belum terjadi atau yang hanya bersifat estimasi. Ini adalah praktik yang secara konstitusional problematik karena ia menghukum seseorang bukan atas apa yang ia lakukan, melainkan atas apa yang mungkin terjadi akibat perbuatannya.

Argumen Terkuat Pro Actual Loss: Delik pidana yang unsurnya dapat terpenuhi oleh kemungkinan — bukan oleh kepastian — adalah delik yang melanggar asas lex certa dan asas proporsionalitas pemidanaan. Jika seseorang bisa dipidana atas ‘kerugian yang dapat terjadi,’ batas antara kesalahan administratif (yang menghasilkan potensi kerugian) dan tindak pidana korupsi (yang seharusnya mensyaratkan kerugian aktual) menjadi sangat kabur. MK 25/2016 menarik kembali garis yang sudah terlalu kabur itu.

B. Pro MK 28/2026: Kepastian Konstitusional tentang Kewenangan Audit

Putusan MK 28/2026 menjawab pertanyaan yang sudah bertahun-tahun menggantung: lembaga mana yang secara konstitusional berwenang menetapkan kerugian keuangan negara? Sebelum putusan ini, praktik peradilan korupsi menggunakan audit BPKP, inspektorat, bahkan akuntan publik swasta sebagai dasar pembuktian kerugian — dengan konsekuensi bahwa angka yang dihasilkan bisa sangat bervariasi tergantung pada metode, asumsi, dan kadang kala pada motif lembaga yang mengaudit.

Argumen Terkuat Pro MK 28/2026: Konstitusi sudah menjawab pertanyaan tentang lembaga audit keuangan negara melalui Pasal 23E ayat (1) UUD 1945 yang mendirikan BPK sebagai lembaga audit yang bebas dan mandiri. Menggunakan lembaga lain — yang secara struktur berada di bawah eksekutif dan tidak independen dari cabang kekuasaan yang perlu diaudit — sebagai dasar pembuktian kerugian negara adalah sesuatu yang secara konstitusional tidak bisa dipertanggungjawabkan.

C. Pro MK 66/2026: Ultimum Remedium sebagai Proporsionalitas

Putusan MK 66/2026 menegaskan bahwa hukum pidana korupsi harus diperlakukan sebagai ultimum remedium — upaya terakhir setelah mekanisme hukum administrasi pemerintahan telah digunakan dan tidak berhasil memulihkan kerugian. Ini adalah konsekuensi logis dari doktrin modern tentang proporsionalitas dalam hukum pidana: tidak setiap penyalahgunaan wewenang yang menimbulkan kerugian negara harus dijawab dengan pidana; ada instrumen hukum administrasi yang lebih tepat untuk banyak situasi.

Argumen Terkuat Pro Ultimum Remedium: Kriminalisasi semua penyalahgunaan wewenang tanpa mempertimbangkan apakah mekanisme administratif sudah diupayakan lebih dahulu menghasilkan dua distorsi. Pertama, over-deterrence: pejabat yang takut dikriminalisasi atas setiap keputusan yang berpotensi menimbulkan kerugian negara menjadi tidak berani mengambil keputusan — bahkan keputusan yang secara substantif tepat namun prosedurnya tidak sempurna. Kedua, under-deterrence: ketika hukum pidana digunakan untuk semua jenis penyalahgunaan, ia kehilangan signifikansi khususnya sebagai instrumen untuk pelanggaran yang paling serius.

IV. ARGUMEN KONTRA: RISIKO NYATA DARI KETIGA PUTUSAN

A. Kontra Actual Loss: Memberi Ruang bagi Koruptor yang Cerdik

Meskipun secara prinsip tepat, syarat actual loss dalam praktik dapat menghasilkan satu konsekuensi yang tidak diinginkan: ia memberikan insentif kepada pelaku korupsi untuk ‘mengelola’ proses sehingga kerugian aktual tidak terlihat dalam audit. Skema mark-up harga, komisi tersembunyi, dan rekayasa pengadaan yang canggih justru dirancang sedemikian rupa sehingga barang atau jasa yang dibayar tampak sesuai — namun dengan kualitas yang lebih rendah atau melalui vendor fiktif yang menyalurkan kembali sebagian pembayaran kepada pelaku.

Argumen Kontra Terkuat — Actual Loss: Korupsi yang paling merusak secara sistemik sering kali adalah korupsi yang paling sulit menghasilkan angka actual loss yang jelas — karena pelakunya cukup cerdas untuk memastikan tidak ada ‘lubang’ dalam laporan keuangan. Jika hukum mensyaratkan angka aktual yang teraudit, dan koruptor cerdas memastikan angka itu tidak muncul, hukum secara sistematis kalah dari koruptor yang lebih canggih.

B. Kontra MK 28/2026: Kapasitas BPK yang Tidak Sebanding dengan Beban

Beban penuntutan pidana korupsi Indonesia mencakup setidaknya 2.136 perkara baru per tahun berdasarkan data yang tersebut dalam RDPU Baleg DPR (1.590 di kejaksaan + 115 di KPK + 431 di kepolisian). Jika setiap perkara memerlukan audit BPK sebelum dapat dilanjutkan, BPK — yang dalam fungsi utamanya adalah auditor laporan keuangan pemerintah tahunan di lebih dari 34 provinsi dan ribuan kabupaten/kota — akan menghadapi beban yang secara operasional tidak mungkin dipenuhi.

Argumen Kontra Terkuat — MK 28/2026: Menempatkan BPK sebagai ‘single gate’ untuk pembuktian kerugian negara dalam perkara korupsi tanpa memperhitungkan kapasitas operasional BPK yang terbatas adalah kebijakan yang tidak realistis. Hasilnya bukan kepastian hukum yang lebih baik — melainkan bottleneck yang memungkinkan koruptor menghindari pertanggungjawaban semata-mata karena antrian audit BPK yang tidak bisa dipenuhi tepat waktu.

C. Kontra Ultimum Remedium: Melemahkan Efek Jera di Sektor Publik

Doktrin ultimum remedium untuk korupsi mengasumsikan bahwa mekanisme administratif efektif sebagai respons pertama. Namun dalam konteks di mana kapasitas APIP (Aparat Pengawas Intern Pemerintah), inspektorat daerah, dan BPKP sangat bervariasi dan di mana banyak penyalahgunaan wewenang terjadi justru dengan melibatkan atau melumpuhkan pengawas internal, kewajiban mendahulukan mekanisme administratif bisa menjadi prosedur yang hanya mengulur waktu.

Argumen Kontra Terkuat — Ultimum Remedium: Jika koruptor yang melakukan penyalahgunaan wewenang dapat mengandalkan fakta bahwa jaksa harus membuktikan bahwa mekanisme administratif sudah diupayakan dan gagal sebelum dapat melanjutkan ke pidana, ia punya waktu dan ruang untuk memastikan proses administratif ‘terkelola’ sehingga tidak menghasilkan kesimpulan yang merugikannya. Ultimum remedium dalam konteks sistem administratif yang lemah bukan perlindungan bagi yang tidak bersalah; ia adalah perisai bagi yang bersalah.

V. UJI LOGIKA: TIGA PERSOALAN KONSEPTUAL YANG BELUM SELESAI

A. Siapa Penentu Akhir Kerugian Negara: BPK atau Hakim?

Ini adalah persoalan yang paling menarik secara teoretis dan paling krusial secara praktis. Pertanyaannya bukan apakah audit BPK relevan — jelas relevan. Pertanyaannya adalah: apakah angka yang ditetapkan BPK mengikat hakim, atau apakah hakim memiliki kewenangan untuk menggunakan bukti lain jika hasil audit BPK dipandang tidak akurat atau tidak mencerminkan kerugian yang sesungguhnya?

Posisi yang diklaim oleh sebagian pihak: karena Pasal 23E UUD 1945 menempatkan BPK sebagai lembaga audit keuangan negara yang bebas dan mandiri, hasil audit BPK bersifat final dan tidak bisa dipersoalkan oleh hakim. Posisi yang diklaim oleh hakim tipikor (termasuk mantan hakim Alex dalam RDPU Mei 2026): hakim adalah penentu akhir dalam perkara pidana — ia bisa menerima, menolak, atau memodifikasi hasil audit BPK berdasarkan seluruh alat bukti yang ada.

Kedua posisi ini memiliki landasan konstitusional yang masing-masing dapat dipertahankan. Pasal 23E memberikan BPK kewenangan audit yang konstitusional. Pasal 24 memberikan kekuasaan kehakiman kepada pengadilan yang merdeka. Tidak ada dari kedua pasal itu yang secara eksplisit mengatur subordinasi salah satu terhadap yang lain dalam konteks perkara pidana.

Resolusi yang paling dapat dipertahankan: audit BPK adalah alat bukti yang kuat — bukan alat bukti yang tidak dapat digugat. Ia adalah presumsi yang bisa dibantah (rebuttable presumption). Hakim wajib mempertimbangkannya sebagai prioritas, namun tidak terikat secara absolut ketika ada bukti yang meyakinkan bahwa angka BPK tidak mencerminkan realitas. Ini adalah posisi yang konsisten dengan kekuasaan kehakiman yang merdeka sekaligus menghormati fungsi konstitusional BPK.

B. Konsistensi Logis antara Actual Loss, Monopoli BPK, dan Ultimum Remedium

Ketiga doktrin yang dihasilkan oleh tiga putusan MK secara individual masuk akal. Namun ketika ketiga dikombinasikan, mereka menghasilkan satu pertanyaan yang sulit dijawab: jika sebuah perkara korupsi memenuhi actual loss (ada kerugian nyata yang terukur), diaudit dan dikonfirmasi oleh BPK (syarat konstitusional terpenuhi), namun mekanisme administratif belum diupayakan (syarat MK 66 belum terpenuhi) — apakah jaksa wajib menunggu proses administratif selesai sebelum dapat mendakwa?

Jawaban yang paling konsisten: tidak, karena ultimum remedium dalam MK 66 ditujukan pada kasus di mana penyalahgunaan wewenang ‘semata-mata’ bersifat administratif — bukan pada kasus korupsi yang sudah memenuhi seluruh unsur delik materil (actual loss, melawan hukum, memperkaya diri sendiri/orang lain). Namun batas antara ‘penyalahgunaan wewenang administratif’ dan ‘korupsi’ adalah batas yang dalam banyak kasus tidak jelas — dan di sinilah doktrin ultimum remedium bisa menjadi sumber perdebatan yang panjang.

C. Perbedaan Kewenangan Audit dan Kewenangan Menetapkan

Ada distingsi krusial yang sering kabur dalam debat ini: perbedaan antara ‘audit’ (proses pemeriksaan) dan ‘penetapan’ (keputusan final yang mengikat). BPK secara konstitusional berwenang untuk mengaudit pengelolaan keuangan negara. Apakah kewenangan audit itu secara otomatis mencakup kewenangan untuk ‘menetapkan’ kerugian negara secara final dan mengikat bagi semua pihak — termasuk pengadilan?

Mantan Kepala BPK Agung Firman Sampurna dalam RDPU Baleg mengusulkan opsi harmonisasi yang menegaskan BPK sebagai penentu kerugian. Namun Kepala BPKP Tri Brata menegaskan kewenangan BPKP tidak terhapus. Dan mantan hakim Alex menyatakan hakim lah penentu akhir. Ini bukan semata persoalan kepentingan kelembagaan — ada argumen normatif yang berbeda di balik masing-masing posisi yang perlu dianalisis secara lebih sistematis.

VI. UJI DASAR HUKUM: HIERARKI NORMA DAN KONFLIK YANG BELUM TERSELESAIKAN

A. Konflik antara KUHP 2023 dan UU Tipikor: Lex Posterior vs. Lex Specialis

Setelah berlakunya KUHP 2023, ada dua rezim normatif yang secara paralel mengatur kerugian negara dalam hukum korupsi. KUHP 2023 (Pasal 603-604, berlaku 2 Januari 2026) mengkodifikasikan actual loss dan merujuk ke BPK sebagai lembaga audit dalam Penjelasan Pasal 603. UU Tipikor (Pasal 2-3, yang kini mengacu ke Pasal 603-604 KUHP) dalam Penjelasan Pasal 32 ayat (1) masih memperbolehkan audit oleh ‘instansi yang berwenang atau akuntan publik yang ditunjuk.’

Dua norma yang berbeda dalam hierarki dan spirit yang sama-sama berlaku menciptakan konflik yang secara teknis harus diselesaikan dengan prinsip lex posterior (yang lebih baru mengungguli yang lama) dan lex specialis (yang lebih khusus mengungguli yang umum). Namun konflik ini lebih kompleks karena UU Tipikor adalah lex specialis dalam pemberantasan korupsi, sementara KUHP 2023 adalah lex posterior dalam hierarki waktu.

SE Kejagung No. B-1391/F/Fjp/04/2026 — Posisi Pragmatis

Surat Edaran tertanggal 20 April 2026 yang ditandatangani Jampidsus Febrie Adriansyah atas nama Jaksa Agung: menafsirkan bahwa pertimbangan MK 28/2026 bukan berarti BPK adalah satu-satunya lembaga yang berwenang menghitung kerugian negara. SE ini berlaku internal di lingkungan kejaksaan. Konsekuensi: kejaksaan tetap dapat menggunakan BPKP, APIP, atau auditor lain sebagai dasar penuntutan kerugian, namun konstitusionalitasnya tetap dipertanyakan dalam pandangan sebagian kalangan.

Posisi pragmatis Kejagung dalam SE tersebut mencerminkan dilema yang nyata: menerapkan doktrin ‘monopoli BPK’ secara penuh akan melumpuhkan ribuan perkara korupsi karena BPK tidak mungkin mengaudit semuanya secara tepat waktu. Namun mengabaikan MK 28/2026 sepenuhnya adalah risiko konstitusional yang sama seriusnya.

B. Kewenangan Hakim sebagai Penentu Akhir: Dasar Konstitusional

Posisi bahwa hakim adalah penentu akhir kerugian negara bukan sekedar pernyataan institusional oleh mantan hakim dalam RDPU — ia memiliki landasan normatif yang kuat. Pasal 24 ayat (1) UUD 1945 menetapkan bahwa kekuasaan kehakiman adalah kekuasaan yang merdeka. Pasal 1 UU No. 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman menegaskan bahwa hakim memeriksa, mengadili, dan memutus perkara berdasarkan Ketuhanan Yang Maha Esa — bukan berdasarkan kesimpulan lembaga audit.

Dalam sistem hukum pidana, yang disebut sebagai ‘bukti’ adalah segala sesuatu yang diajukan dalam persidangan sesuai hukum acara. Hasil audit BPK adalah salah satu bentuk bukti — surat yang dibuat oleh pejabat yang berwenang (Pasal 187 KUHAP dan penggantinya dalam KUHAP 2025). Sebagai bukti, ia harus dinilai oleh hakim dalam konteks keseluruhan pembuktian — tidak berdiri sendiri di luar penilaian yudisial.

Ini adalah argumen yang tidak bisa diabaikan: bahkan jika BPK adalah lembaga yang paling berwenang secara konstitusional untuk mengaudit keuangan negara, kewenangan itu adalah kewenangan dalam ranah audit — bukan dalam ranah pembuktian pidana yang merupakan domain eksklusif pengadilan.

VII. UJI DAMPAK SOSIAL: KONSEKUENSI PRAKTIS TIGA PUTUSAN MK

A. Dampak terhadap Ribuan Perkara yang Sedang Berjalan

Beban Perkara Aktif

Per 2025: 1.590 perkara korupsi baru di kejaksaan + 115 di KPK + 431 di kepolisian = minimal 2.136 perkara baru per tahun. Hampir seluruhnya menggunakan audit BPKP atau inspektorat sebagai dasar pembuktian kerugian negara. Jika MK 28/2026 diterapkan secara penuh (monopoli BPK), semua audit non-BPK yang sudah ada harus dilengkapi atau digantikan dengan audit BPK. Dalam banyak perkara yang sudah dilimpahkan ke pengadilan, ini adalah ketidakmungkinan operasional.

Hakim Tipikor yang mengadili perkara di mana bukti kerugian negara berasal dari BPKP (bukan BPK) kini menghadapi pertanyaan yang sulit: apakah dakwaan masih dapat diproses, atau apakah harus menunggu audit BPK yang mungkin tidak pernah datang? SE Kejagung memberi arahan pragmatis, namun SE tidak mengikat hakim dan tidak mengikat pengadilan.

B. Dampak terhadap Pemberantasan Korupsi

Ada argumen yang sangat valid bahwa ketiga putusan MK secara kumulatif mempersulit pembuktian korupsi. Syarat actual loss mempersulit pembuktian korupsi yang tersembunyi. Monopoli BPK mempersulit logistik pembuktian. Ultimum remedium menambah satu langkah prosedural sebelum pidana dapat diterapkan. Ini bukan sekadar akademis — dalam perkara nyata, setiap persyaratan tambahan adalah satu peluang bagi pembela untuk mengangkat keberatan yang memperlambat atau menghentikan proses.

Dampak Kumulatif yang Perlu Diperhatikan: Tiga putusan MK yang masing-masing secara individual dapat dipertahankan secara filosofis dapat menghasilkan efek kumulatif yang mungkin tidak disengaja: menurunkan secara signifikan efektivitas penegakan hukum korupsi di Indonesia pada saat IPK sudah di angka 34 (2025) — salah satu yang terburuk dalam kelompok negara berkembang Asia Tenggara.

C. Dampak Positif: Perlindungan dari Over-Criminalization

Sisi positif yang tidak boleh diabaikan: ribuan pejabat yang selama ini terancam pidana atas kebijakan yang mengandung kelemahan prosedural namun tidak secara substantif memperkaya diri mendapat perlindungan yang lebih baik. MK 25/2016 dan MK 66/2026 secara langsung merespons kecemasan yang sudah lama disampaikan oleh dunia birokrasi: bahwa ‘ketakutan pejabat untuk mengambil keputusan’ adalah salah satu biaya nyata dari pendekatan korupsi yang terlalu ekspansif.

Ini adalah keseimbangan yang sulit: sistem yang terlalu ketat terhadap koruptor menghasilkan over-criminalization yang menghukum yang tidak bersalah dan melumpuhkan birokrasi; sistem yang terlalu longgar menghasilkan impunitas. Ketiga putusan MK bergerak ke arah keseimbangan yang lebih protektif terhadap tersangka — dengan risiko yang sudah diidentifikasi di atas.

VIII. TANYA JAWAB HUKUM (Q&A)

Q1: Apakah masih bisa menggunakan audit BPKP sebagai dasar dakwaan korupsi setelah MK 28/2026?

Ini adalah pertanyaan yang per Mei 2026 belum mendapat jawaban normatif yang definitif. Ada tiga posisi yang ada di lapangan. Pertama, posisi BPK dan sebagian akademisi: tidak bisa, karena MK 28/2026 menegaskan bahwa hanya BPK yang memiliki kewenangan konstitusional untuk menyatakan dan menghitung kerugian keuangan negara. Kedua, posisi Kejagung dalam SE B-1391/2026: bisa, karena MK 28/2026 tidak menyatakan BPK sebagai satu-satunya lembaga — MK hanya menolak permohonan pemohon tanpa mengubah posisi hukum yang ada. Ketiga, posisi hakim tipikor seperti mantan hakim Alex: hakim lah yang menentukan — ia bisa menerima atau menolak audit dari lembaga manapun berdasarkan penilaian yudisialnya. Tanpa ada PERMA atau putusan pleno MA yang menetapkan posisi final pengadilan, ketidakpastian ini akan terus berlanjut.

Q2: Apa yang dimaksud dengan ‘delik materiil’ dalam konteks korupsi?

Delik materiil adalah delik yang baru selesai (consummated) ketika akibat yang dilarang oleh hukum sudah terjadi — bukan hanya ketika perbuatannya dilakukan. Dalam konteks korupsi: delik korupsi sebagai delik materiil berarti unsur ‘merugikan keuangan negara’ harus sudah terjadi secara nyata dan terukur, bukan hanya berpotensi terjadi. Ini berbeda dari delik formil yang selesai ketika perbuatannya dilakukan tanpa memperhatikan akibatnya. MK 25/2016 dan penegasannya dalam KUHP 2023 (tidak ada kata ‘dapat’ sebelum ‘merugikan’) mengkonfirmasi bahwa korupsi adalah delik materiil. Implikasi praktisnya: jaksa tidak bisa mendakwa korupsi jika belum ada kerugian aktual yang terukur, bahkan jika perbuatannya jelas melawan hukum.

Q3: Bagaimana MK 66/2026 berbeda dari MK 25/2016 dalam konteks pemidanaan korupsi?

Keduanya bergerak ke arah yang sama — membatasi penggunaan hukum pidana korupsi yang terlalu ekspansif — namun dari sudut yang berbeda. MK 25/2016 berkaitan dengan unsur akibat (kerugian harus aktual, bukan potensial). MK 66/2026 berkaitan dengan urutan respons (hukum pidana harus sebagai upaya terakhir setelah sanksi administratif). Dalam praktik, keduanya bersifat kumulatif: perkara korupsi yang menang memerlukan: (1) actual loss yang terukur (MK 25); (2) dikonfirmasi oleh lembaga audit yang berwenang (MK 28 dan Penjelasan Pasal 603 KUHP); dan (3) diproses sebagai pilihan terakhir setelah mekanisme administratif tidak efektif (MK 66). Setiap lapisan tambahan ini memperketat syarat pembuktian yang harus dipenuhi jaksa.

Q4: Apa perbedaan antara ‘kerugian negara’ dan ‘kerugian keuangan negara’ secara hukum?

Perbedaannya memiliki implikasi yang lebih besar dari yang sering disadari. ‘Kerugian keuangan negara’ dalam UU Keuangan Negara dan UU BPK adalah konsep yang lebih teknis dan lebih sempit: ia merujuk pada berkurangnya kekayaan negara yang dapat diidentifikasi dalam laporan keuangan berdasarkan standar akuntansi pemerintahan. ‘Kerugian negara’ atau ‘kerugian perekonomian negara’ dalam Pasal 603 KUHP lebih luas: ia mencakup tidak hanya kerugian yang tercermin dalam laporan keuangan, tetapi juga kerugian terhadap perekonomian secara lebih makro — yang mungkin tidak langsung terukur dalam audit BPK. Implikasi: perkara korupsi yang kerugiannya bersifat ‘perekonomian negara’ (bukan ‘keuangan negara’) secara teknis tidak bisa dibuktikan melalui audit BPK yang menggunakan standar akuntansi keuangan — namun tidak ada ketentuan yang mengatur bagaimana membuktikan ‘kerugian perekonomian negara’ yang tidak tercantum dalam laporan keuangan.

Q5: Apakah ultimum remedium berarti jaksa harus selalu menunggu proses administratif selesai dulu?

Tidak secara mutlak, dan ini adalah nuansa yang sangat penting. MK 66/2026 menempatkan hukum pidana sebagai ultimum remedium untuk penyalahgunaan wewenang yang menimbulkan kerugian negara — bukan untuk semua korupsi. Ada jenis korupsi yang dari awal sudah jelas bukan sekadar masalah administratif: korupsi dengan unsur suap, gratifikasi, penggelapan, atau pengayaan diri sendiri yang sangat jelas tidak bisa diselesaikan melalui mekanisme administratif. Untuk jenis ini, ultimum remedium tidak menghalangi penuntutan langsung. Yang dihalangi adalah penuntutan pidana atas tindakan pejabat yang mengambil keputusan kebijakan yang kemudian menimbulkan kerugian negara akibat kesalahan prosedur atau estimasi yang keliru — tanpa ada niat jahat yang jelas untuk memperkaya diri atau pihak lain.

Q6: Apa dampak tiga putusan MK terhadap perkara Tom Lembong dan kasus serupa?

Tiga putusan MK ini secara kumulatif sangat relevan untuk kasus-kasus seperti Tom Lembong — di mana dakwaan korupsi dibangun atas keputusan kebijakan impor yang diklaim merugikan negara. Pertama, MK 25/2016 (actual loss) menuntut jaksa membuktikan bahwa ada kerugian aktual yang nyata dan terukur, bukan hanya kerugian akibat keputusan kebijakan yang berbeda dari yang seharusnya. Kedua, MK 28/2026 menuntut kerugian itu diaudit dan dikonfirmasi oleh BPK. Ketiga, MK 66/2026 menuntut bahwa mekanisme administratif sudah diupayakan sebelum pidana digunakan. Ketiga bersama-sama membentuk tembok yang lebih tinggi bagi dakwaan korupsi berbasis kebijakan. Ini bukan berarti Tom Lembong pasti tidak bersalah — pembuktian adalah urusan pengadilan. Namun beban pembuktian jaksa dalam perkara jenis ini secara normatif menjadi lebih berat.

Q7: Apakah ada perkara yang sudah di tingkat MA bisa terpengaruh oleh tiga putusan MK ini?

Ya, melalui mekanisme Peninjauan Kembali (PK) berdasarkan novum atau kekhilafan nyata dalam putusan. Jika terpidana korupsi dapat menunjukkan bahwa: (1) kerugian yang menjadi dasar dakwaan tidak memenuhi syarat actual loss sebagaimana dikonfirmasi MK 25/2016; atau (2) audit yang digunakan bukan audit BPK dan karena itu konstitusionalitasnya dipertanyakan berdasarkan MK 28/2026; maka ia bisa mengajukan PK dengan dasar bahwa ada perubahan keadaan hukum yang mendasar (rechtswijziging). Namun peluang PK ini tidak otomatis berhasil: MA bisa mempertimbangkan bahwa MK 28/2026 tidak berlaku retroaktif atau bahwa perubahan normatif tidak cukup untuk memenuhi syarat novum. Ini adalah pertanyaan yang kemungkinan akan banyak diuji dalam praktik PK dalam beberapa tahun mendatang.

Q8: Perkara MK 107/PUU-XXIV/2026 yang sedang berjalan — apa yang sedang diuji dan apa kemungkinan hasilnya?

Perkara MK 107/PUU-XXIV/2026, diajukan oleh Naslindo Sirait dan Yeasy Darmayanti, mempersoalkan frasa ‘lembaga negara audit keuangan’ dalam Penjelasan Pasal 603 KUHP yang dinilai tidak memberikan kepastian hukum. Dalam sidang 18 Mei 2026, DPR dan Presiden menyatakan bahwa frasa tersebut merujuk ke BPK sesuai Pasal 23E UUD 1945. MK dijadwalkan mendengar keterangan BPK, KPK, Kejagung, Kepolisian, dan MA pada 26 Mei 2026. Kemungkinan hasilnya: MK bisa mengklarifikasi apakah ‘lembaga negara audit keuangan’ adalah BPK secara eksklusif, atau apakah BPKP bisa beroperasi sebagai ‘delegasi’ BPK. Putusan ini kemungkinan akan menjadi titik kepastian normatif yang paling definitif dalam perdebatan yang sudah berlangsung bertahun-tahun ini.

IX. PENGUATAN ARGUMEN DAN KESIMPULAN ANALITIS

A. Penguatan argumen: Pertahanan Terkuat dari Ketiga Putusan MK

Artikel ini mengidentifikasi sejumlah risiko dari ketiga putusan MK — terutama risiko melemahnya efektivitas penegakan hukum korupsi. Sebelum kesimpulan final, argumen terkuat yang mempertahankan ketiga putusan tersebut harus diidentifikasi dan diuji.

Steelman Argument: Masalah utama yang dihadapi penegakan hukum korupsi Indonesia bukan kekurangan dakwaan — melainkan kelebihan dakwaan yang tidak selalu didukung pembuktian yang memadai. IPK Indonesia yang rendah (34 pada 2025) bukan semata akibat kurangnya perkara korupsi yang dituntut; ia mencerminkan korupsi sistemik yang tidak bisa diselesaikan semata oleh penambahan dakwaan. Sistem yang menjerat terlalu banyak pejabat atas dasar ‘kerugian potensial’ justru melemahkan pemberantasan korupsi karena ia mengalihkan sumber daya dari korupsi yang nyata ke korupsi yang diperdebatkan, menciptakan moral hazard bagi penyidik untuk menggunakan dakwaan korupsi sebagai alat tekanan, dan mendelegitimasi sistem di mata publik. Ketiga putusan MK memperketat standar — dan standar yang lebih ketat adalah yang seharusnya ada dalam sistem hukum yang matang.

B. Uji terhadap argumen yang berseberangan

Steelman argument ini kuat dan harus diakui kekuatannya. Ada tiga respons yang bisa diajukan.

Pertama: argumen bahwa ‘masalah utama adalah kelebihan dakwaan’ adalah valid untuk sebagian konteks, namun tidak untuk seluruh konteks. Ada banyak perkara korupsi yang memenuhi syarat actual loss secara jelas — seperti kasus MBG yang dibahas dalam seri artikel sebelumnya — dan yang tidak memerlukan perdebatan panjang tentang siapa yang berwenang mengaudit. Memperketat standar untuk semua perkara karena sebagian perkara terlalu longgar adalah respons yang tidak proporsional.

Kedua: argumen bahwa ‘standar yang lebih ketat adalah yang seharusnya ada’ tidak mempertimbangkan kapasitas institusional yang diperlukan untuk mengimplementasikan standar yang lebih ketat. BPK dengan kapasitas audit yang ada tidak bisa mengaudit 2.000+ perkara korupsi per tahun. Memperketat standar tanpa memperketat kapasitas institusi yang mendukungnya tidak menghasilkan standar yang lebih baik; ia menghasilkan bottleneck yang menguntungkan koruptor.

Ketiga: ada distinksi yang penting antara memperketat standar pembuktian (yang diinginkan) dan menciptakan bottleneck institusional (yang tidak diinginkan). Ketiga putusan MK bergerak ke arah pertama namun tanpa cukup mempertimbangkan yang kedua. Reformasi yang ideal adalah yang memperketat standar sekaligus membangun kapasitas institusional yang sebanding.

C. Kesimpulan: Enam Proposisi

Dari seluruh analisis di atas, enam proposisi dapat ditarik sebagai kesimpulan.

Pertama, ‘kerugian negara’ dan ‘kerugian keuangan negara’ adalah dua konsep yang berbeda dengan implikasi pembuktian yang berbeda. Ketidakjelasan tentang hubungan antara keduanya dalam konteks Pasal 603 KUHP 2023 — terutama tentang bagaimana ‘kerugian perekonomian negara’ dibuktikan jika bukan melalui audit BPK — adalah persoalan yang memerlukan klarifikasi normatif tersendiri.

Kedua, tiga putusan MK (25/2016, 28/2026, 66/2026) membentuk satu kerangka yang secara internal koheren namun yang secara operasional menciptakan beban pembuktian yang jauh lebih berat: actual loss, diaudit BPK, dan sebagai upaya terakhir setelah administratif. Kerangka ini secara filosofis lebih defensible dari sistem sebelumnya, namun secara operasional memerlukan kapasitas institusional yang belum ada.

Ketiga, pertanyaan tentang siapa penentu akhir kerugian negara — BPK atau hakim — adalah pertanyaan yang belum diselesaikan secara definitif oleh putusan MK manapun. Posisi yang paling dapat dipertahankan adalah bahwa audit BPK adalah presumsi kuat yang dapat dibantah, dengan hakim sebagai penentu akhir berdasarkan keseluruhan bukti persidangan.

Keempat, SE Kejagung B-1391/2026 adalah respons pragmatis yang diperlukan untuk mencegah kelumpuhan operasional, namun ia tidak mengikat pengadilan dan tidak menyelesaikan persoalan konstitusional yang mendasarinya.

Kelima, perkara MK 107/PUU-XXIV/2026 yang sedang berjalan — jika menghasilkan putusan yang jelas tentang makna ‘lembaga negara audit keuangan’ dalam Penjelasan Pasal 603 KUHP — berpotensi menjadi titik kepastian normatif yang paling definitif. Ia harus diikuti dengan perhatian penuh oleh seluruh praktisi hukum korupsi.

Keenam, untuk mencapai sistem pembuktian kerugian negara yang benar-benar efektif, diperlukan tiga reformasi yang bersifat bersamaan: (1) revisi Penjelasan Pasal 603 KUHP untuk mengklasifikasikan peran BPK (eksklusif atau presumtif), BPKP (delegasi atau paralel), dan hakim (penentu akhir); (2) peningkatan kapasitas audit BPK khususnya untuk mendukung proses pidana; dan (3) regulasi teknis tentang standar metodologi audit kerugian negara yang dapat diuji dan dibantah dalam persidangan.

Kerugian negara bukanlah fakta — ia adalah konstruksi. Konstruksi itu dibangun melalui pilihan metode audit, definisi tentang apa yang disebut ‘negara’, dan penilaian tentang apa yang disebut ‘kerugian’. Tiga putusan MK memperketat cara konstruksi itu dibangun dan oleh siapa. Namun memperketat cara konstruksi tanpa membangun kapasitas untuk mengimplementasikan standar yang lebih ketat adalah reformasi yang belum selesai. Yang terpenting: konsep kerugian negara yang dibangun untuk menghukum yang bersalah harus cukup kuat sehingga ia juga melindungi yang tidak bersalah. Itulah ujian terakhirnya.

DISCLAIMER:

Tulisan ini disusun untuk tujuan edukasi dan peningkatan literasi hukum masyarakat. Seluruh informasi yang disampaikan bersifat umum dan tidak dimaksudkan sebagai nasihat hukum spesifik terhadap suatu perkara atau situasi tertentu. Setiap permasalahan hukum memiliki karakteristik, dokumen, dan fakta yang berbeda sehingga memerlukan analisis tersendiri secara profesional. Pembaca disarankan untuk tidak menjadikan tulisan ini sebagai satu-satunya dasar dalam mengambil keputusan hukum. Untuk memperoleh pendapat hukum yang tepat dan komprehensif sesuai kondisi konkret, sangat dianjurkan melakukan konsultasi langsung dengan advokat atau profesional hukum yang berkompeten. Pendampingan advokat yang tepat sejak awal merupakan bagian penting dalam memastikan perlindungan hak dan kepastian hukum.

Memahami Tentang KERUGIAN NEGARA, KERUGIAN KEUANGAN NEGARA, DAN BATAS PEMIDANAAN KORUPSI